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  • 1.5-EL ALGODÓN EN EL PROGRAMA DE DOHA PARA EL DESARROLLO

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  • El algodón en el Programa de Doha para el Desarrollo

    El mercado mundial del algodón - El algodón en el Programa de Doha para el Desarrollo  

     
     

    En junio de 2003 (un año y medio después del inicio de la Ronda de Doha), los “cuatro del algodón” (Benin, Burkina Faso, el Chad y Malí) propusieron la Iniciativa sectorial en favor del algodón (Iniciativa sobre el algodón) para que se adoptara una resolución en el marco de las negociaciones. La propuesta sobre el algodón se ha convertido en un ejemplo ilustrativo de la complejidad de los retos comerciales y de desarrollo planteados en la Ronda de Doha. El progreso alcanzado hasta ahora en la respuesta de laOMCa la Iniciativa sobre el algodón muestra las posibilidades y limitaciones de este modelo de comercio y desarrollo y, por otro lado, de una organización como la OMC que tiene que ceñirse a su reglamento. También la prestación de asistencia para el desarrollo que está directamente vinculada a un mandato de negociación nos ha dado una lección muy útil.

    La Iniciativa sobre el algodón estableció una interrelación entre los bajos y decrecientes precios del algodón en el mercado mundial y las subvenciones causantes de distorsiones del comercio que se conceden en los países desarrollados – el factor comercial1. Los partidarios de la Iniciativa argumentaban asimismo que la caída de los ingresos procedentes de las exportaciones de algodón había repercutido negativamente en la sostenibilidad de sus programas para la reducción de la pobreza, la ayuda social en zonas rurales, la seguridad de los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria. Tomando en consideración el factor comercial y el factor del desarrollo, los Miembros de la OMC acordaron el 1º de agosto de 2004 tratar el capítulo del algodón a través de la doble vía de los aspectos del comercio y los del desarrollo. Además de estas dos vías adoptadas en el Programa de Doha para el Desarrollo (PDD), apareció una tercera, la vía jurídica, a raíz del caso presentado por el Brasil contra los Estados Unidos en los Estados Unidos – Subvenciones al algodón americano (Upland). Por consiguiente, en el PDDse está abordando la cuestión del algodón por la doble vía de los aspectos relativos al comercio y los relativos al desarrollo, y también, de manera sistemática, por la vía de la legislación interna del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) de la OMC.

    El modelo dual comercio/desarrollo para tratar la cuestión del algodón en el PDD no tiene precedentes. Nunca antes en el sistema de comercio multilateral habían decidido los Miembros de la OMC hacer una distinción entre los aspectos comerciales y los de desarrollo de un producto básico, y vincularlos a continuación mediante un mandato de coherencia específico en el marco de las negociaciones2. En la Decisión del Consejo General del 1º de agosto de 2004, los Miembros de la OMC encomiendan a la Secretaría de la OMC que continúe trabajando con la comunidad del desarrollo para “orientar eficazmente los programas existentes y cualesquiera recursos adicionales hacia el desarrollo de las economías en las que el algodón tiene una importancia vital”. El Director General de la OMC asumió un papel protagonista en el proceso de aplicación y en la coordinación del mandato sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón.

    Los aspectos de la asistencia al desarrollo se diferencian de los aspectos de la política comercial. El Consejo General situó estos últimos en el marco de las negociaciones agrícolas, dentro del todo único. De conformidad con este mandato, los Miembros de laOMCacordaron tratar los aspectos comerciales de la Iniciativa sobre el algodón “ambiciosa, rápida y específicamente” dentro de las negociaciones sobre la agricultura, en lo que se refiere a todas las políticas causantes de distorsión del comercio que afecten al sector en los tres pilares del acceso a los mercados, la ayuda interna y la competencia de las exportaciones.

    Los Miembros convinieron en buscar la coherencia entre los aspectos del comercio y los aspectos del desarrollo. Este claro compromiso en los mandatos relativos a un producto básico específico del sector agrícola es algo excepcional. Los Miembros de la OMC reafirmaron los mandatos en la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005.

    El progreso de estos mandatos ha ido evolucionando siguiendo las líneas institucionales, operativas, negociadoras y de procedimiento. El Director General estableció con carácter institucional el “Mecanismo del Marco Consultivo del Director General sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón”. Este mecanismo, que entró en funcionamiento en octubre de 2004, constituye un foro para el intercambio de datos, la presentación de solicitudes en paralelo con su presentación en el país, la notificación de actividades a cargo de la comunidad del desarrollo, la presentación de informes de los beneficiarios sobre las reformas nacionales y también para el diálogo y el intercambio de puntos de vista entre donantes y beneficiarios. En lo que concierne al aspecto del comercio, en noviembre de 2004 (un mes más tarde), se creó el Subcomité sobre el Algodón para que dé prioridad al algodón con independencia de otras iniciativas sectoriales. El Subcomité adoptó en marzo de 2005 un programa de trabajo, y su labor se centra en hacer una evaluación de las negociaciones del Comité de Agricultura, en Sesión Extraordinaria.

    En las negociaciones se ha podido avanzar en los aspectos de la política comercial, aunque estos avances están supeditados en buena medida a la conclusión de la Ronda de Doha. En la Conferencia Ministerial de Hong Kong de 2005, los Ministros convinieron en que:

    • Los países desarrollados eliminarán en 2006 todas las subvenciones a la exportación para el algodón.
    • Con respecto al acceso a los mercados, los países desarrollados darán acceso libre de aranceles y de contingentes a las exportaciones de algodón procedentes de los países menos adelantados (PMA) desde el inicio del período de aplicación de la reforma en la agricultura acordada.
    • Las subvenciones internas a la producción de algodón que causan la distorsión del comercio serán reducidas “más ambiciosamente que en virtud de cualquier fórmula general que se acuerde, y este resultado se deberá aplicar en un período más breve que el generalmente aplicable”.

    La posibilidad de beneficiarse de los avances alcanzados en los aspectos de la política comercial depende de la conclusión de la Ronda de Doha.

    En el aspecto del desarrollo ha habido avances considerables, aunque perduran los retos. En respuesta al mandato, las medidas han evolucionado a lo largo de diferentes líneas interrelacionadas entre sí.

    En un primer momento, la comunidad del desarrollo se propuso diseñar programas y actividades de asistencia para el desarrollo dirigidas al algodón. Varios promotores de la iniciativa se propusieron identificar las prioridades del sector algodonero, y algunos de ellos se embarcaron en el proceso de formular proyectos específicos para el sector. A raíz del compromiso alcanzado entre donantes y beneficiarios, varios de los promotores intensificaron las reformas en el sector del algodón e introdujeron reformas internas más amplias con la finalidad de potenciar la absorción y de maximizar la ayuda que presta la comunidad del desarrollo. En el siguiente intercambio de puntos de vista entre la comunidad de donantes y los beneficiarios se plantearon ámbitos específicos prioritarios basados en las necesidades manifestadas por los países receptores y en los ámbitos de suministro real y continuado. Todos estos ámbitos merecen atención porque ilustran la asistencia que necesita un sector específico como es el del algodón. En los ámbitos de asistencia podemos apreciar asimismo que existe un solapamiento con otras áreas de ayuda al desarrollo más generales, entre las que se incluyen:

    • Ayuda para el desarrollo de estrategias nacionales en el sector del algodón.
    • Reforma nacional, incluida la sectorial, a favor de una mayor competencia y niveles más altos de eficiencia y productividad.
    • Infraestructura para el comercio: las carreteras y el transporte por carretera, los ferrocarriles, el riego, el almacenamiento y una fuente de energía fiable y de bajo costo.
    • Tecnologías para pruebas instrumentales rápidas.
    • Sistemas de pruebas, clasificación y etiquetado.
    • Construcción y rehabilitación de los laboratorios de pruebas.
    • Cosechadoras mecánicas.
    • Apoyo a los Institutos nacionales del algodón en materia de formación e investigación.
    • Apoyo a la seguridad
    • Apoyo y asistencia agrícolas especializados en lo que respecta a variedades de semillas de algodón, para su adaptación, multiplicación y resistencia a las plagas, programas de gestión del suelo y entomología y programas de bioseguridad y formación.
    • Mejoramiento de la capacidad en el sector del algodón en lo relativo a la reforma de las asociaciones de productores, el apoyo a las empresas desmotadoras y la formación de los negociadores comerciales del sector del algodón.
    • Guía del Exportador de Algodón y promoción del comercio de algodón.
    • Alivio de la carga de la deuda.
    • Apoyo macroeconómico presupuestario.
    • Instrumentos financieros basados en el mercado para compensar la caída de precios de los productos básicos y los riesgos climatológicos. Cabe incluir varias posibilidades, como el Global Index Insurance Facility (Instrumento Global de Seguro con arreglo a un Índice), el aumento de los intercambios de productos básicos, el seguro contra la caída de los precios agrícolas y los riesgos climatológicos, los instrumentos de cobertura y los futuros y opciones.

    La presente Guía del Exportador de Algodón ocupa un lugar destacado en la serie de asistencia identificada. De importancia similar, el CCI mantiene activo desde 2004 el compromiso y el proceso completo y ha contribuido en gran medida en otros ámbitos de realización. Por ejemplo, ha prestado apoyo a los países beneficiarios que intentan preparar proyectos de ayuda a cargo de la comunidad del desarrollo. Estos ámbitos de asistencia están reflejados en el documento de trabajo evolutivo “Cuadro evolutivo sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón” diseñado por el Director General en 20053.

    El Cuadro evolutivo se divide en tres partes. La Parte I abarca la asistencia para el desarrollo dirigida específicamente al algodón. La Parte II comprende la asistencia dirigida al algodón en el marco de programas de apoyo más generales en el ámbito de la agricultura y la infraestructura. La Parte III identifica los recursos disponibles a los que se puede acceder para el sector del algodón si el país beneficiario calificado identifica el sector como prioritario y decide explícitamente asignar una cantidad específica de los recursos disponibles al sector del algodón.

    El Cuadro evolutivo expuso la base concreta para el Informe periódico a los Ministros en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de 2005, y se ha revelado asimismo como la base para hacer el seguimiento. El seguimiento de la ejecución de la asistencia para el desarrollo dirigida al algodón es un aspecto que preocupa fundamentalmente a donantes así como a beneficiarios. La finalidad del seguimiento es garantizar la casación entre las necesidades identificadas y la asistencia que puede prestarse; salvar la diferencia entre compromisos y desembolsos; medir el ritmo de la aplicación operativa; así como fijar un calendario para los compromisos, los desembolsos y la aplicación operativa. Este Cuadro se actualiza regularmente4, y ya se ha convertido en el instrumento en el que basan sus compromisos la comunidad del desarrollo y los beneficiarios de la asistencia para el desarrollo dirigida al algodón. Se ha convertido en un mecanismo al servicio de la transparencia y en la base desde la que se intenta implantar la responsabilidad y el seguimiento. Es un trabajo que está en plena evolución.

    La asistencia para el desarrollo dirigida a apoyar el sector del algodón contemplada en el PDD no es una asistencia ordinaria. La diferencia con la asistencia normal radica en que existe un vínculo directo entre la asistencia para el desarrollo dirigida al algodón y el mandato negociador. Este vínculo entraña el riesgo de que las distintas partes intenten utilizar algunos aspectos de la política comercial o de la asistencia para el desarrollo para influir en sus objetivos y posiciones “de negociación”. Este aspecto ha dificultado en gran medida la tarea de ejecutar el mandato sobre los aspectos de la asistencia para el desarrollo.

    En materia de aplicación se han extraído lecciones de gran utilidad. La primera y más importante es el requisito imprescindible de identificar las prioridades nacionales en los planes de desarrollo o las estrategias encaminadas a reducir la pobreza y, acto seguido, traducir las prioridades en proyectos elaborados por profesionales que puedan ser financiados por la comunidad del desarrollo.

    Segunda, los roles de donantes y beneficiarios no son independientes, sino que están interrelacionados entre sí. No puede concebirse un rol sin el otro. La eficacia de uno está relacionada con la eficacia del otro. Y, por otra parte, la eficacia en la ejecución del mandato depende estrechamente de esta relación, sin la cual aumentaría el desfase entre compromisos y desembolsos, y se ralentizaría el buen ritmo de la aplicación operativa. En su intervención periódica de puesta al día ante el Consejo General en julio de 2006, el Director General Pascal Lamy resaltó este punto cuando declaró que era necesario seguir avanzando con la labor llevada a cabo hasta ese momento, tanto en lo que atañe a los beneficiarios como a los donantes, y que ambos colectivos deben hacer sus deberes.

    Tercera, cuando en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales se limita la asistencia para el desarrollo a apenas unos pocos Miembros, surgen susceptibilidades. Los no beneficiarios que, sin embargo, son elegibles, ven este tipo de asistencia limitada como un esfuerzo concebido para sobornar y para atemperar intereses comerciales. Aun cuando el punto de partida inicial era la asistencia para el desarrollo e iba dirigida a los promotores de la iniciativa sectorial sobre el algodón, surgió el imperativo de buscar soluciones con una base más amplia y para actividades regionales – que vayan más allá de las fronteras nacionales.

    Cuarta, la coordinación y la coherencia a nivel de donantes así como de beneficiarios sigue siendo esencial, y aún existe un amplio margen para mejorarlas. La asistencia para el desarrollo ha generado estructuras dispersas y difusas para identificar las prioridades, para su aplicación y para gestionar la entrega. Existen intereses creados que además van en aumento. Estos intereses repercuten en la eficacia de la entrega. El Mecanismo del Marco Consultivo del Director General sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón, que es un mecanismo institucional, ha contribuido a mitigar ampliamente dichas ineficiencias. El Cuadro evolutivo sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón sigue siendo el principal instrumento para el compromiso, la transparencia y el seguimiento. Vistos los avances realizados en este proceso en curso, el mecanismo del Marco Consultivo y el instrumento del Cuadro evolutivo podrían ser beneficiosos si se extienden a otros ámbitos similares de mejoramiento de la capacidad.

    Quinta, es necesario un proceso de verificación interactiva donante/beneficiario para los “compromisos notificados” y los “programas de asistencia declarados” por parte de los donantes, y para las reformas sectoriales y nacionales de mayor alcance sobre las que informan los beneficiarios. Es éste un proceso de verificación interactiva, que a pesar de que puede resultar difícil en un primer momento, permite crear confianza mutua, mejora el sentido de pertenencia y contribuye a crear parámetros concertados para medir los avances. Además, este proceso fomenta el principio de eficacia de la ayuda. Hemos aprendido que una confianza excesiva en las declaraciones unilaterales conlleva fuertes limitaciones y no genera el sentido de la pertenencia. Las entradas en las bases de datos que registran la asistencia para el desarrollo vinculada a un mandato negociador exigen, como requisito indispensable, que se negocie en base a los hechos y se verifique. Una última lección confirmada es que si bien las necesidades son infinitas, los recursos son finitos. Por ello, es necesario que los beneficiarios de la ayuda elijan.

    En marzo de 2007, el Director General, a petición de los Miembros, convocó una “Sesión de Alto Nivel” sobre el algodón. En dicha Sesión se hizo balance del progreso alcanzado hasta ese momento en el aspecto comercial, así como del desarrollo relacionados con el algodón. Varias conclusiones generales resultaron evidentes, pero lo más destacado fue la posición unánime adoptada por los Miembros de la OMC y por los participantes en el sentido de que sin un resultado sobre el algodón, la Ronda de Doha quedaría sin efecto. Esta posición puso de relieve una vez más el carácter prioritario que los Miembros de la OMC atribuyen al algodón en el PDD.

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    1 Varios análisis demuestran que, además del factor comercial, existe un complejo conjunto de factores que afectan a los precios mundiales del algodón. Estos factores incluyen, entre otros, los cambios tecnológicos, los grandes aumentos de la productividad, la competencia de las fibras químicas en materia de precios y las fluctuaciones de los tipos de cambio.

    2 WT/L/579, Decisión adoptada por el Consejo General el 1º de agosto de 2004. Anexo A, párrafo 5.

    3 Véase WT/GC/97, 21 de noviembre de 2006: páginas 18–25.

    4 Véase WT/L/670, 15 de diciembre de 2006; WT/L/684: 5 de junio de 2007.